O Dr. Rodrigo Dalla Pria falou ao Broadcast sobre o aumento expressivo de mandados de segurança para questionamento de tributos.

PROCURADORIA DA FAZENDA VÊ SALTO EM MANDADOS DE SEGURANÇA PARA QUESTIONAR TRIBUTOS

Ajuizamento de novas ações desse tipo cresceu 338% entre 2016 e 2025, de acordo com dados exclusivos obtidos pela Broadcast

Por Lavínia Kaucz e Mariana Ribas

O uso de mandados de segurança tributários na Justiça brasileira aumentou significativamente nos últimos dez anos, o que tem preocupado integrantes da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), que veem a utilização do mecanismo como um “balão de ensaio” de teses tributárias. A Broadcast teve acesso a dados exclusivos do órgão, que indicam que o ajuiamento de novas ações desse tipo cresceu 338% entre 2016 e 2025.

Na avaliação de fontes da PGFN, a facilidade de impetração do mandado de segurança tem sido usada para emplacar “aventuras jurídicas” que buscam evitar o pagamento de tributos. O tema preocupa porque sobrecarrega o Judiciário e tem o potencial de aumentar o risco fiscal da União.

O mandado de segurança (MS) é uma classe processual criada na Constituição Federal que garante uma tramitação mais rápida, de baixo custo e, consequentemente, de baixo risco para a parte autora. A facilidade de acesso à Justiça por meio do MS foi prevista justamente para proteger direitos de violações por autoridades públicas.

Os dados da PGFN apontam que o ajuizamento de MS ganhou força em 2017, quando saltou de 33.688 para 56.679. Para advogados ouvidos pela Broadcast, o aumento parece estar associado ao julgamento da “tese do século”, em 2017, quando o Supremo Tribunal Federal (STF) excluiu o ICMS da base de cálculo do PIS/Cofins e impôs uma derrota bilionária à União. Isso porque contribuintes começaram a entrar com ações para tentar aplicar o mesmo entendimento a outros tributos.

Algumas dessas teses chamadas de “filhotes” foram novamente parar no Supremo, que dará a palavra final sobre temas como exclusão do Imposto sobre Serviços (ISS) na base de cálculo do PIS e da Cofins (com impacto estimado em R$ 35,4 bilhões), do PIS/Cofins da própria base de cálculo (R$ 65,7 bilhões) e da exclusão da base de cálculo desses mesmos tributos dos valores relativos a créditos presumidos de ICMS decorrentes de incentivos fiscais (R$ 16,5 bilhões).

Litigância predatória

Em entrevista concedida em junho ao Papo com Editor, do Broadcast Político, a procuradora da PGFN Raquel Godoy disse que a facilidade para ajuizar MS, junto com a complexidade do sistema tributário brasileiro, são fatores que contribuem para a enxurrada de ações contra o governo.

“Temos hoje um uso muito agudo, muito alargado do mandado de segurança. É uma ação que foi originalmente pensada como uma maneira célere de tutelar direito líquido e certo, mas que hoje tem sido instrumentalizada para ajuizamento de ações de massa”, observou Godoy, que é procuradora-geral adjunta de Estratégia e Representação Judicial da PGFN.

A procuradora ainda disse na ocasião que o uso indiscriminado do mecanismo “tem gerado uma proliferação de aventuras jurídicas, testes, coisas que não são necessariamente muito sólidas”. “Isso tem congestionado o Judiciário, tem multiplicado teses frágeis, teses repetitivas”, ressaltou.

Tributaristas reconhecem que existe um cenário preocupante de litigância predatória na Justiça, impulsionada por associações criadas apenas com o objetivo de litigar em massa contra o poder público. Mas eles ressaltam que não se pode atribuir o problema ao mandado de segurança, que é um “remédio constitucional” para arbitrariedades do Estado.

Para Rodrigo Dalla Pria, tributarista do escritório Dalla Pria Advogados, essas associações genéricas também são prejudiciais aos advogados que atuam de forma correta. “Elas abordam nossos clientes, conseguem uma liminar aqui e acolá, em uma tese aventureira, e começam a trazer um monte de gente para se associar. Depois, lá na frente, a tese cai”, exemplifica.

Breno Vasconcelos, advogado do escritório Mannrich e Vasconcelos e professor de Direito Tributário do Insper, avalia que o MS “é muito importante para limitar o poder abusivo” das autoridades. “O Estado brasileiro é um produtor de arbitrariedades no dia a dia. Há uma lei, o Estado edita normas infralegais contrárias ao texto da lei, e cabe ao contribuinte impetrar mandado de segurança contra a arbitrariedade”, diz.

Vasconcelos destaca ainda que o Judiciário tem ferramentas para punir a litigância predatória de forma pontual. “Se há teses jurídicas heterodoxas que estão sobrecarregando o Judiciário, o Judiciário tem a possibilidade de punir maus litigantes”, diz o advogado. “Associações criadas para esse fim podem e devem ser combatidas.”

Outro ponto trazido por Marco Behrndt, tributarista do escritório Machado Meyer, é que a permanência do alto número de mandados de segurança nos últimos anos pode ser um reflexo das mudanças nas regras tributárias, que têm sido cada vez mais frequentes.

Subnotificação

Os advogados apontam ainda que é preciso analisar os dados de aumento do MS com cautela. Para Vasconcelos, o baixo número de ajuizamentos em 2015 pode indicar uma subnotificação. Ele aponta também que há uma tendência de diminuição no ajuizamento desde 2023.

Já Dalla Pria observa que o número de ações no Judiciário vem crescendo como um todo. Ou seja, é preciso observar a porcentagem de mandados de segurança em relação ao total de ações.

Um estudo do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) de 2022 apontou que o mandado de segurança é o tipo de ação judicial mais usado por contribuintes para questionar a validade da cobrança de tributos, correspondendo a 21% do total. O documento aponta que os tributos que geram mais processos no Judiciário são o IPTU, ICMS, PIS/Cofins e Contribuição Previdenciária, representando mais de 60% do total analisado à época.

No relatório “PGFN em Números” de 2025, o órgão indica que entraram 60 mil novos mandados de segurança por ano contra a Fazenda entre 2020 e 2024, enquanto foram registradas 21 mil ações ordinárias no período. A diferença é de 285%.

Em nota, a PGFN disse que atua para “minimizar os efeitos da litigância abusiva veiculada por mandados de segurança impetrados por associações criadas exclusivamente para esse fim”.

“Não raro em tais ações judiciais são veiculadas teses jurídicas heterodoxas que apenas sobrecarregam a estrutura do Poder Judiciário e dos órgãos de defesa do Estado brasileiro. A sociedade brasileira necessita repensar a utilização abusiva do mandado de segurança por impetrantes não caracterizados pela hipossuficiência ou que veiculem teses aventureiras”, disse o órgão.

Fonte: Broadcast